您现在的位置:首页
> 政策法规 > 规范文件 > 国家级
关于地方性法规与行政规章效力比较的思考
时间:2007-08-09 字号:[ ]

关于地方性法规与行政规章效力比较的思考

肖鹏青

 

改革开放以后,我国立法体制实现重大创新,突破了全国人大及其常委会一家立法的格局,实行多级立法的新体制。实践证明,这一立法新体制对加快我国社会主义民主法制建设进程,加速建立市场经济法律体系框架发挥了重要作用。但是,这一立法新体制也带来了如何保持法制统一性的问题。在司法实践中,适用法律的问题也随之出现。笔者拟就地方性法规与行政规章适用问题作一些探讨。

    根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定,按各自制定的主体,地方性法规可以划分为两类,即省级人民代表大会及其常委会制定的地方性法规和较大的市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规;行政规章可以划分为三类,即国务院各部门及直属机构制定的部门规章、省级人民政府制定的地方政府规章和较大的市的人民政府制定的地方政府规章。《立法法》第八十条规定:地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区内的较大的市的人民政府制定的规章。第七十九条第二款规定:行政法规的效力高于地方性法规、规章。据此,行政法规、地方性法规与行政规章的效力性可以确定的有:

    ①行政法规的效力高于地方性法规和规章。

    ②省级地方性法规的效力高于较大的市的地方性法规。

    ③省级地方性法规的效力高于地方政府规章。

    ④省级人民政府制定的规章的效力高于较大的市人民政府制定的规章。

    ⑤较大的市的地方性法规的效力高于较大的市人民政府制定的规章。

    (注:上述较大的市均指本行政区域内。)

    法律规定不够明显,尚不能确定效力性或效力相当的有:

    ①地方性法规与部门规章。

    ②地方政府规章与部门规章。

    ③较大的市的的地方性法规与省级人民政府制定的规章。

    尽管《立法法》第六十三条第三款规定:省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时,发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的,应当作出处理决定。但该规定并没有明确二者的效力性。

    如此纵横交错的立法体系如果没有比较适当的效力等级规定和妥善的处理办法,适用难的问题就会随之出现。就上述地方性法规与行政规章来说,问题表现在:

    1.效力可比难。这是指地方性法规和规章效力的不可比性。例如,省级地方性法规的效力高于地方政府规章和较大的市的地方性法规,但部门规章与地方政府规章的效力却是相当的,与较大的市的地方性法规的效力也是相当的。

    2.司法判决难。这是指在司法实践中,法律依据难以确定,不能适时作出判决,这种困难突出表现在地方性法规与行政规章适用问题上。例如,《立法法》第八十六条第二、三款规定:地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。这一规定是为了解决效力相当的法规、规章有关条款相互矛盾的问题,但从时间和空间条件来说,它无疑加大了司法判决成本,增加了国家和当事人双方的负担。显然,这不符合立法的质量和效率原则,也决不是立法者的初衷。

    3.备案审查难。这是指国务院审查呈报备案的地方性法规、行政规章的工作面广、量大、周期长,难以最大限度地消除法规、规章有关条款的矛盾。例如,新颁布的《法规规章备案条例》从第十条至第二十条近一半的内容都是在叙述如何审查,如何处理法规、规章已出现的矛盾。可见,法规、规章备案审查工作内容复杂,程序严格,难度大,办结周期长。

    诚然,上述困难不排除有具体的工作性因素,但如何从立法和制度上解决地方性法规、行政规章的适用问题,应是主攻方向。笔者试图提出以下两条思路:

    其一,是否可以改变部门规章的形式,采用预先审查的方式,由国务院批转,使其具备行政法规的效力等级?这里,国务院需权衡各地不同情况,统筹兼顾,增大了预先审查的工作量和难度,但避免了适用难的问题,节省了备案审查工作量,具有一定的可行性。

    其二,是否可以明确省级人民政府制定的规章的效力高于较大的市的地方性法规?较大的市的地方性法规由省、自治区人大常委会审查批准,审查的内容包括处理决定其同省、自治区人民政府规章的抵触。这就是说,二者明显的抵触在生效后已经消除,明确二者的效力并没有忽视地方性要求。

来源:人民与权力 2002年第2  来源日期:   本站发布时间: 2004-1-24

 

Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统